发布日期：2023-10-13 来源: 网络 阅读量（ ）
20世纪60年代，新城市主义代表人物简·雅各布在著作《美国大城市的死与生》中提到：「合理的土地混合利用，可以将一系列相互关联的功能紧凑地安排在同一区域内，从而缩短通勤距离，提高用地集约度，提升城市效率」。 在我国，混合用地率先出现在房地产和商业领域，居住、商业、商务、娱乐康体是混合用地中最常见的四种功能。其中，又以商住混合用地（RB）最为常见。但近两年，随着社会发展，以及企业实际需求的变化，以工业用地为主导、二三产业混合的产业用地逐渐出现，并在多地展开了一系列的创新实践。 混合产业用地因何而来？截至目前，各地在实践中探索出几种供地模式？有何特点？今天，园区在线与大家解读。 所谓「用地兼容」，是指在用地属性确定的情况下，可以或允许兼容其他类型的设施。在实践中，由于比例很低，通常不会影响主导用地的性质。比如，我们熟知的「工业用地上可兼容不超过7%的行政办公及生活用房、「居住用地兼容商业用地面积不超过XX%等等。也有规定称「当一个地块内某类使用性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例大于90%时，该地块被视为单一性质的用地。」 而「混合用地」，是指土地使用功能超出了用地兼容性规定的适建用途或比例，需要用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。 比如，一家企业出于设计研发需要，想在工业用地上配置30%的研发用房，但这一要求超出了工业用地的兼容范围，需要工业用地、商业用地混合才能实现，以工业为主导，同一宗地上安排两种功能，这块土地就叫「混合产业用地」。 过去的数十年，由于我国城市化「住宅开路」的特质，投资/投机机会趋于房地产，产业用地长期遇冷；另一方面，产业用地作为生产要素，虽然价格低廉，但受地方政府约束极多，导致其市场化程度远远低于资本市场。在这种情况下，「产」和「城」是各自独立发展的。我们看到，园区内越来越多的楼房、工厂拔地而起，却在规划建设中没有做到配套先行，出现了城镇化过程中的「产城分离」现象，园区发展缺乏后劲。 另一方面，伴随着产业业态交叉融合、弹性工作和生活模式的动态重塑，催生了大量都市工业的新形态。功能单一的传统供地方式，已无法满足新兴产业、创新人群的空间需求，产业用地多用途混合改革势在必行。 2020年4月和5月，国家相继出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，创新提出「探索增加混合产业用地供给」，这也是官方层面首次提出支持「混合产业用地」。 2020年10月，中办、国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，在深圳试点推进二三产业混合用地。 2021年初，中办、国办又印发《建设高标准市场体系行动方案》重申，「在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。」 在一系列国家政策的引导下，包括广东、福建、江苏、厦门、四川、浙江在内，多省市均就探索混合用地制定相关文件，积极开展二三产业混合用地制度探索。 新型产业用地的历史最早可追溯到十年前。当时，由于我国土地制度尚不健全，工业用地上违规建设商品房的情况屡见不鲜，为了对工业用地承载的功能分类管理，以彻底解决工业用地的历史遗留问题。2011-2013年间，北京、上海、南京相继提出，在工业用地（M）大类下，新增工业研发用地（M4），在原工业用地基础上增加生产配套比例，这也是新型产业用地的最早形态。 2013年，基于工业研发用地（M4）经验，深圳发布了《深圳市城市规划与标准与准则》（2013版），创新提出新型产业用地（M0）概念，即： 融合研发、创意、设计、中试和无污染生产等创新型产业功能，以及与产业功能相关配套服务活动的用地。地上建筑物主导用途为厂房（无污染生产）、研发用房，其他用途包括商业、宿舍、可附设的市政设施、可附设的交通设施以及配套辅助设施。 有了珠三角的成功实践，新型产业用地在各大一、二线城市迅速推广，并一度成为企业投资的新标地。但遗憾的是，由于地产商过度投机，新型产业用地经历了短暂繁荣后突遭「急刹车」，各种「史上最严」政策扑面而来。如今，在一、二线，已经成了一种奢望。 如「工业+物流仓储（W）」、「工业+商服（B）」、「工业+研发（A35、B29）」等用地组合。 物流仓储用地因其出让价格低、土地利用率低，投资强度低等原因，长期不受地方政府「待见」。直到近几年电商产业崛起，物流仓储设施的需求日益增加，物流地产才走上台前。 从历史上看，工业用地与仓储用地的关系十分微妙。很久之前，市场上普遍有「工业用地包含仓储用地」的说法，包括1989年发布的《土地利用现状分类及含义》也将工业与仓储合称「工业、仓储用地」。直到1990年，《城市用地分类与规划建设用地标准》明确区分了工业用地及仓储用地，两者才彻底「分家」。而在2011年公布的新标准中，又将仓储用地调整为物流仓储用地。 虽然工业用地与物流仓储用地没有任何交集。但在实践中，受限于物流仓储用地指标，能获得物流仓储用地的开发商非常少，很多企业都将工业用地用作建设仓储物流项目，这种做法有被追究违规用地、甚至土地被收回的风险；另外，一些企业既有加工制造的功能，也有物流仓储的需求，放在以前只能找两块地，如果距离太远，对企业的成本也是很大的负担。而在混合产业用地模式下，制造、仓储、物流能够在一宗地内完成，大大节省了企业生产经营成本。 还有一种常见组合是「工业+商服」。在传统工业用地上，商务和生活配套不能超过7%（有些是15%），但现在很多企业都把研发和生产放在一起，这样无论7%还是15%都远远不够。推出「工业+商服」混合用地，商务部分最高可以做到30%-40% ，兼容了企业研发和生产的需求。也有政府为了避免企业投机，把商服改成科研用地，但地价也要相应下调。 一类工业用地（M1）和二类工业用地（M2）是城市工业用地最主要、最常见的类型，但由于M2对环境有一定影响（部分甚至可能会产生较大的污染），一般都集中规划在专属的工业区。但在土地集约节约利用的要求下，土地的潜力需要进一步挖掘。 比如，位于杭州临平区的临平净水厂项目，采取「地下污水处理，地上绿地公园」建造模式。地上为一类工业用地（标准厂房），引进水的生产和供应业、节能环保等科创产业；地下空间建设净水厂，规模为20万吨/日。通过改造，节约土地约180亩，节省土地60%以上，该项目也成功入选自然资源部办公厅印发的《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，作为拓展新能源环保产业空间类节地模式案例被推广，为城市市政基础设施的土地节约利用、立体复合开发提供新路径。 在产业用地主导的基础上，配置产业、商业、宿舍、酒店、会议中心以及相关配套服务设施，将研发生产功能与城市生活服务功能协同发展。但由于对产业带动要求高，一般是政企关系密切的国有企业或龙头企业才能玩转。 如，2019年11月，腾讯竞得宝安大铲湾用地，该地块用地性质为新型产业用地+公共管理与服务设施用地+交通设施用（M0+GIC+S），用地面积约81公顷、总建筑面积200万平方米。该项目是腾讯「互联网+」未来科技城项目则是深圳在实现单一宗地混合利用的基础上，探索片区尺度下二三产业的综合开发和混合利用的创新案例。规划了包括办公、研发、生产、会议中心、酒店、科技展览馆、数据及智慧控制中心、学校教育设施、产业园区配套宿舍、体育活动中心、社区健康服务中心、公交首末站等复合功能。 拿混合产业用地与工业用地类似，核心是要过「政府关」，在企业实力过关的前提下（没关系的一般中小企业就别想了），要满足政府的多元化要求，包括利益诉求（产值、税收、土地价差）、产业升级诉求、诉求等，且项目方案须符合城市的总体规划。这个通过了，才可能争取到政府的更多政策支持。 地价是混合产业用地的核心因素之一。地价过高，如采用商业用地基准地价评估，会打击企业的投资积极性；地价过低，如根据工业用地基准地价评估，则不能完全体现混合产业用地价值。 目前，混合产业用地地价的指导文件是自然资源部办公厅印发的《关于做好2021年度自然资源评价评估有关工作的通知》： 实践中，混合产业用地地价一般也是根据各用途标定区域面积加权统计标定。不过，值得一提的是，出于土地提质增效的考虑，很多地方已经把工业用地行政办公、生活服务设施面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限由15%提高到30%，在这个范围内，继续执行工业用地价格。 土地兼容有最高比例限制，各地规定不同，无法一概而论，但有一个原则——兼容部分不能高于50%。 比如，浙江在《加强自然资源要素保障促进经济稳进提质若干政策措施的通知》中提出， 以工业为主的混合用地，工业建筑面积占比不得低于50%；江苏则在《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》中规定，单一工业用地内，研发、中试设施、检测等其他产业用途和配套设施的建筑面积占地上建筑总面积的比例上限由15%提高到30%，其中用于办公、生活配套设施的比例不超过地上建筑总面积的15%。 混合产业用地的确权与分割转让规定，各地不尽相同。如厦门、杭州等地规定，混合产业用地要整体持有，办理整体产权。同时用途清单、比例构成以及不动产权利处分的限制性条款等内容在产权证书附记栏中予以注记；而深圳的政策则宽容一些，规定混合产业用地各地块可独立切分，且各自用途以单一用地性质表达。 分割转让方面，广东等大多数地区规定，工业建筑区内办公、生活服务等配套用房不得独立分割转让；深圳可以以整宗、栋、层、间的最小分割单元办理，但配套公寓必须采用企业定向供给或租赁方式，严格准入和退出；北京则规定建设单位不得分割销售研发、工业项目。 混合产业用地年限有三种确定方式。一是按不同用途分别确定，如杭州便执行此规定；二是按最短年限确定，如广东中山提出，因土地用途不同导致最高出让年限不一致的，按最短年限确定整宗地出让年限；第三种是按固定年限（非最短），如厦门提出，混合用地最高土地使用年限为40年。 《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137条文说明》对混合用地如何设置使用提供了初步参考指引： 文件将供地组合分为「鼓励混合」与「可混合」两种类型，鼓励混合使用的用地，是指在一般情况下此类用地的混合使用可以提高土地使用效益，促进功能互动且无功能干扰，可经常使用；可混合的用地，是指此类用地应视建设项目条件进行具体选择与裁量。 与环境要求背离的用地绝对禁止混合，如三类工业用地、危险品仓储用地与用地混合；二类工业用地与居住用地混合等，都是被不允许的。
