发布日期：2024-04-03 来源: 网络 阅读量（ ）
BWIN最新网站规划许可公示的差异、问题与优化策略规划许可公示是公众在规划实施阶段参与决策的重要途径。文章首先梳理各地规划许可公示的类型和时间点选择、公示的内容深度和图纸精度、公示的渠道和意见征集方式，以及各地在规划许可公示的意见采信等方面的做法及差异；其次，指出当前规划许可公示存在法律法规依据不充分、利害关系人缺乏界定标准、内容可读性不佳且深度不足、渠道缺少针对性选择及采信流于形式等问题；最后，从加强法规制度建设、明确利害关系人界定标准、规范和深化规划许可公示内容、采用多样化公示渠道及购买第三方服务5个方面提出优化策略。 规划公示是公众参与规划决策的重要途径，是各级政府推行政务公开、民主决策的具体体现，在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下其重要性愈发凸显。在规划公示实际操作过程中，象征性公示、选择性公示时有发生，规划公示在一些地区往往流于形式。同时，已有的规划公示文献研究主要关注规划编制阶段的成果公示，而社会矛盾更加集中的规划实施阶段的许可公示却常常被忽视。 规划许可公示为“一书三证”的公示，即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，既包括新的规划许可公示，也包括已有规划许可变更的公示。同时，在建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及出让土地的建设用地规划许可证的申请过程中，建设工程设计方案或修建性详细规划也需要公示。 规划许可公示的操作流程包括信息公开、征求意见、回复意见、采信意见及公布结果：①信息公开，指对于需要公示的内容，规划主管部门在做出规划许可决定前将相关信息向公众公布；②征求意见，指在公示期间，规划主管部门将公示内容通知利害关系人并征集意见；③回复意见，指对公众意见进行回复，对于争议较大的内容或应公众的申请召开听证会或座谈会，进一步协调公众意见；④采信意见，指将收集到的公众意见及意见的采纳情况作为许可报送的辅助材料；⑤公布结果，指公布包括公众意见处理情况等在内的许可决策，并继续接受公众监督。 规划许可公示包括批前公示和批后公示。相较而言，批前公示对公众参与规划实施决策更加重要，能有效避免规划实施决策的失误。批后公示在很大程度上可以归为事后告知，有利于规划实施的公众监督。 近年来我国规划许可公示制度发展迅速，尤其是《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，各地都实施了规划许可公示。笔者对我国设市城市的规划许可公示情况进行了网络查阅，共调查了84个城市BWIN网站。 调查发现，各地实施规划许可公示所涉及的公示事项覆盖面、公示专栏的易见性和公示内容的深度等都存在显著差异。总的来说，规划许可公示在直辖市、首府城市实施的普及度和覆盖面要好于地级市与县级市，绝大多数直辖市和首府城市在规划主管部门网站设有规划许可公示专栏(表1)。 从规划许可公示的类型看，选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的公示较为普遍，乡村建设规划许可证和许可变更的公示相对较少。从公示时间点来看，多数城市仅限于批后公示，忽略了以征询和采纳公众意见为主的批前公示。一些城市的规划许可公示涵盖了多种许可类型和完整的批前批后阶段，如济南市、兰州市等，但也有一些城市的规划许可公示仅涉及少数的规划许可类型，有的仅有批前公示，有的只有批后公示，如石家庄市、成都市等(表2)。 由于缺少对规划许可公示内容深度的明确要求，各地规划许可公示的实际做法存在较大差异。项目名称、图纸信息、建设单位、项目地址、公示期限、现场公示地点和反馈意见接收途径等是批前公示最基本的公示内容。而部分城市的批前公示除上述基本内容外，还进行了调整优化。例如，上海市在规划许可公示页面顶端配置了公示内容的语音朗读功能，使居民能更便捷地获取信息；广州市在建设工程批前公示环节提供项目地理位置地图查询，公众可通过公示页面的链接查看项目的位置；石家庄市对部分规划许可公示附有信息量更大、可读性更高的AUTOCAD 格式图纸。在批后公示方面，一些城市将一段时期内所有需要公示的规划许可以列表形式批量公布( 如天津市、合肥市、福州市等)，包含的内容较少；一些城市则直接公布电子版规划许可证及相关图件，内容信息更加丰富。 公示图纸的辨别度决定了公示主体向公众传达信息的有效性。石家庄市和长沙市在部分许可公示中采用纸质文件扫描件作为公示文件，清晰度较低；新乐市采用公示现场所摄照片作为公示文件，文字和许可证内容难以辨认。相较而言，贵阳市规划许可公示所附图纸为可分图层查看的高清PDF 文件，辨别度更高；上海市、武汉市及济南市等的规划许可公示图纸可在新标签页或新窗口打开查看原图，辨别度也比较高。 规划许可公示的渠道关系到能否将公示信息有效传达至利害关系人。多数城市主要通过规划主管部门网站进行公示，部分城市通过项目施工现场、规划主管部门办公地点、规划展示馆、当地知名纸媒等进行公示。值得注意的是，随着现代传媒的发展，微信、微博等新的公示渠道也逐渐被采用。 意见征集是决定规划许可公示制度实施效果的重要环节。目前使用最为广泛的意见征集方式是邮寄和电话反馈，传真和电子邮箱也较常用。部分城市的意见征集方式独具特色，如上海市专门设置接待处接收意见；广州市在公示网站的规划许可批前公示页面提供意见征集链接，利害关系人不仅可以直接在线反馈意见，还可以通过手机扫描网页提供的二维码反馈意见；长沙市规划许可公示网页开放了评论功能；遵义市规划许可公示网页开放了在线留言功能，但只有通过工作人员审核的留言才能在列表显示。 在意见征集对象方面，住建部《关于城乡规划公开公示的规定》提出在规划许可公示时，应听取利害关系人的意见，但在实际操作中，各地规定的意见征集对象不尽相同。例如，南宁市和长沙市明确了只有利害关系人才是意见征集的对象；济南市和兰州市除了规定利害关系人才是意见征集的对象，还要求利害关系人提供房产证、土地证和购房合同等证明材料；沈阳市和武汉市对规划许可公示意见征集对象的表述是“对该项目审批有任何意见或建议的有关单位或个人”；其他城市或是没有提及公示意见征集对象，或只是明确“向全社会征集意见”。 国家和地方层面的相关法规都规定应对利害关系人意见进行及时的处理和回复，并将公众意见和反馈作为审批的重要材料进行上报。但是，部分城市不向公众公布规划许可公示内容，不直接回复提出意见的组织/ 个人，公众常常无法了解公示意见的采信情况。整体上看，绝大多数城市没有公布意见采信情况，在直辖市和首府城市中，仅北京市公布了规划许可公示的采信情况，但公布的数量也很少。 此外，规划许可公示( 尤其是批前公示) 有规定的公示期限，各地对规划许可公示期结束后是否继续显示公示内容的做法也存在差异。例如，北京市、重庆市、济南市在公示期结束后便不再显示相关内容；部分城市在公示期结束后仍公开相关内容，但公众无法反馈意见。 《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国政府信息公开条例》，住建部于2013年印发的《关于城乡规划公开公示的规定》，以及自然资源部于2019年印发的《城乡规划领域基层政务公开标准指引》都是规划许可公示制度实施的重要法规依据。其中，《城乡规划领域基层政务公开标准指引》对规划许可公示的公开内容、公开依据、公开时限、公开主体、公开渠道、公开对象、公开方式和公开层级等方面内容提出了明确要求。但是，这些法规文件对规划许可公示的相关规定基本为概略性的要求，未对规划许可公示应该公示哪些内容、以什么形式公示、公示多久及如何处理收集到的意见等内容做出具体规定，导致各地在实施操作中无章可循，这既影响了规划主管部门的权威性，也损害了公众和利害关系人的利益。 征询利害关系人意见是规划许可公示的主要目的。2008 年建设部颁布的《关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》规定“制定有关配套法规、依法界定‘利害关系人’，作为修改详细规划时征求意见的对象，并明确征求利害关系人意见的方式、方法，以及处理意见的具体办法”。但是对利害关系人进行界定的配套法规至今仍未出台，配套法规的缺失导致对利害关系人的界定缺乏权威标准，在实际操作中常常引起纠纷BWIN网站。 《城市公共服务设施规划标准》《乡村公共服务设施规划标准》《城市居住区规划设计标准》等明确规定了医院、中小学和幼儿园等公共服务设施的服务半径，《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》等法律法规对排水和通风等方面的相邻关系进行了原则性规定，《民用建筑设计通则》《城市居住区规划设计标准》等技术标准也规定了基于气候分区的日照标准。虽然这些技术规定内容都可以作为确定利害关系人的参考依据，但是明确利害关系人界定标准的配套法规仍是不可或缺的。 目前规划许可公示提供的许可信息十分有限，且大多是原则性内容和简单说明，导致公众难以从中获取有效的、有深度的信息。 一方面，规划许可公示内容常常过于专业，提供的都是专业的规划图纸，缺少必要的标注和解释说明，普通公众很难读懂。另一方面，一些必要的图纸又常常缺失，如大多数规划许可公示仅展示总平面图和效果图，缺少日照分析图等，公众关注的有无遮挡光线等与自身利益紧密相关的信息无法获得。 以规划许可公示的地理信息为例，我国大多数城市仅公示项目区位图，而与空间地域相关联或是依赖地理信息系统的地图浏览有待加强；规划许可审批是一个动态过程，相同地块可能会经历多次许可审批，一次许可审批中也可能存在多次修改，将这些信息按时间序列进行公示更有利于公众查询，但我国多数城市仅将所有公示许可按发布时间进行简单排序，无法查看同一地块发生的多次规划许可审批情况。 从各地规划许可公示的情况看，政府网站是当前最常采用的公示渠道，其能够全面展示规划许可信息，具有覆盖人群广、获取信息成本低且意见反馈较便利的优势。同时，项目现场也是较常被采用的公示渠道。 除政府网站和项目现场外，规划许可公示还可以选择地方媒体、规划展馆等固定场所，微博、微信等新媒体平台，以及听证会/ 发布会及社区通告/ 入户调查等公示渠道。这些公示渠道各有特点，地方媒体公示的影响力和传播范围大，具有一定的宣传作用；规划展馆等固定场所公示可以采用模型、多媒体和解说等多种手段，展示和宣传效果较好，互动性强；微博、微信等新媒体平台公示具备较高的效率和互动性；听证会/ 发布会和社区通告/入户调查的针对性强、信息传达程度高、公众参与程度高(表3)。 不同的公示渠道适用于不同的项目类型，如社区公共服务设施项目适合采用社区通告的方式，然而当前规划主管部门在选择公示渠道时并未根据项目特点有针对性地进行选择。 公示采信是规划许可审批的必要环节，也是公示有效性的重要保障。按照规定，采信主体在征集公众意见后应及时处理和公布结果，并应对没有采纳的意见予以说明，然而当前的许可公示采信大多流于形式。 此外，由于规划主管部门作为采信主体除了负责在现场设置公告牌和意见征集箱，收集意见反馈的电话、信件和评论，还需召开协调会和上门走访，规划主管行政力量有限，疲于应付。由此产生了由建设单位代为履行项目现场公示职责的情况，导致采信监管不到位。 个别的公示过程还存在消极处理的情况。例如，将公告牌放在过高的位置、隐蔽的角落，或是公告文字过小难以辨认，以及采用清晰度不佳的公示图片等，导致公众无法准确地获取公示信息；反馈电话长期无人接听，对意见反馈设置复杂的注册或审核程序等障碍，这些都严重影响了公示采信的成效。 规划许可公示制度的有效运作需要法规制度保障，目前国家法律、行政法规，以及国家部委颁发的规范性文件等对公示内容和程序缺少具有指导性的详细规定。各省( 自治区) 应依据国家法律法规文件，基于自身特点制定省( 自治区) 级层面的配套法规，对规划许可公示的内容和程序进行细化。在此基础上，各市BWIN网站、县也需要制定和颁布配套法规文件。 首先，对不同类型规划许可的公示内容做出明确规定。例如，选址意见书和建设用地规划许可证批前公示内容应包括建设单位名称、建设项目名称、建设地点、用地面积、用地性质和建设规模等基本情况，同时应标明用地位置、范围和面积的公示图等；建设工程规划许可批前公示公告牌应包括项目概况、区位图、总平面示意图、效果示意图及日照影响分析报告等。其次，应当对公示程序进行明确的规定。最后，应对公示参与主体的范围、不同项目类型采用的公示渠道及公示监管要求等内容予以明确。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》的解读，在规划行政法律关系中，利害关系人是指行政主体做出的行政行为直接影响或间接影响的公民及各类组织。因此，规划行为利害关系人应满足“具备适当的权益”和“相当的因果关系”两个条件。在判定某一主体是否为利害关系人时，首先应确定主体是否拥有“权益”，再判断“权益”所受的影响与规划行为之间是否存在相当的因果关系。 “具备适当的权益”意味着在规划许可中，利害关系人具有合法权益，并且其中的利益应该是足够的。合法权益是指《中华人民共和国宪法》和其他法律所规定的权利，对“足够的利益”进行明确有助于界定利害关系人。例如，《南京市城乡规划公示办法》(2018) 对利害关系人的定义为“对已有建筑可能存在一定日照、通风、通行、安全、干扰等影响及可能对周边环境造成重大影响的项目，所涉及相邻权的单位和个人”。 权益所受影响与规划行为之间存在相当的因果关系是指两者之间存在关联，在现有条件下，当该规划行为发生时，利害关系人的权益就会受到影响；当该规划行为不发生时，利害关系人的权益就不会受到影响。例如，在拟修建高架路的规划许可利害关系人判定中，相关文件规定，对于周边经营者，其权益所受的损害应是由高架路导致的人流、物流的减少而引起的，不能是其自身经营的变化导致的。 在规范公示基本内容方面，需完善各地规划许可公示制度中对公示内容的规定，细化明确不同类型建设项目的公示内容，并尽可能提供高精度图件。一方面，公示内容应当“去专业化”，以向公众提供详实的规划许可相关背景介绍为主，尽可能做到图文并茂，通俗易懂地进行项目情况、许可依据、相关指标及规划方案等的介绍与说明；另一方面，公示内容应重点关注和介绍涉及公众利益的、引起公众广泛关注的内容，可以借助易于理解的效果图、模型等方式帮助公众理解。 不同的公示渠道具有不同的特点，根据建设项目类型选择合适的公示渠道，可以发挥不同公示渠道的差异化优势，达到最佳的公示效果。 地方政府和主管部门网站及建设项目现场是所有类型的建设项目规划许可公示都应该采用的公示渠道。微博、微信等新媒体平台也是适用于所有类型的建设项目的规划许可公示渠道，且能够主动推送公示信息。对地方发展具有重大影响的项目，以及引起广泛关注的争议性项目可以选择报纸和广播电视等地方媒体，规划展览馆和展示厅适用于重要建设项目的全方位信息公示。引起广泛关注的化工厂、污水处理厂和垃圾焚烧厂等大型项目，垃圾转运站、变电站等邻避设施项目，快速路、高架路等噪音影响较大的交通工程项目，以及影响居民住宅楼日照、采光、通风等的建筑工程项目，应当采取听证会/ 发布会的形式进行公示。 此外，对社区居民有重要影响的建设项目，规划主管部门可以会同街道办事处、社区居委会等有关机构，通过制作张贴公示牌、向社区送达公示材料或现场讲解等形式，拓宽公众获取公示信息的渠道，将规划许可公示渠道向基层社区延伸(表4)。 当前由规划主管部门独家完成的许可公示采信模式无法达到预期的效果，有限的行政力量和对公示消极处理的情况造成规划许可公示停留在形式化的表象运作阶段，因此迫切需要一种新的运行机制来提高政府的管理效率。规划许可公示作为一种特殊形式的公共服务，可以进行市场化改革，委托拥有专业人员、技术和经验的专门机构来负责相关工作，以解决规划许可公示效果不佳的问题。 委托第三方是规划主管部门深化“放管服”改革要求的体现，委托的具体操作形式是：规划实施管理批前公示以购买服务的方式，选择符合条件的服务单位承担规划许可公示相关服务工作；批后公告牌仍由建设单位按统一的格式设置，但其监管工作需要纳入购买服务。委托第三方进行的规划许可公示流程中主管部门、建设单位和服务单位共同参与，各司其职( 图1)。其中，服务单位的主要职责包括公示发布阶段的入户调查和专门送达；现场监管阶段通过不间断的巡查、拍照、记录等方式做好公示展板的现场维护和管理工作；意见收集阶段通过电话记录、电子邮箱和传真等方式收集公示意见与建议，同时做好现场引导和解释，并向宣传处报送公示说明；意见处置阶段做好公开听证会、座谈会等的会务和记录工作。 此外，为保障制度实施，需要建立相关保障机制，如服务单位资质规定，以及保密制度、监督管理机制、应急处理机制等，以提升规划许可公示的科学 规划许可公示制度是公众参与规划决策的重要途径，应当通过完善法规制度、界定利害关系人、明确公示内容、拓宽公示渠道及改进采信环节等优化措施，逐步改善规划许可公示简单粗放且流于形式的现实状况，从而提高规划许可管理的精细化水平。规划许可公示制度的完善有助于促进多方主体的积极参与，加快规划管理的法制化和民主化进程，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。
